بودجه ۱۴۰۵؛ لایحهای برای بقا
لایحه بودجه ۱۴۰۵ بیش از آنکه نقشهای برای اصلاحات ساختاری و توسعه باشد، سندی محافظهکارانه برای مدیریت ناترازیها و حفظ وضع موجود است که با تکیه بر درآمدهای مالیاتی فشرده، انباشت بدهی از طریق انتشار اوراق و افزایش حقوقهای بسیار کمتر از نرخ تورم، فشار اصلی هزینهها را بر دوش حقوقبگیران منتقل میکند.
احسان کشاورزدر جهان صنعت نوشت: لایحه بودجه۱۴۰۵ بیش از آنکه نقشه راهی برای عبور اقتصاد ایران از بحرانهای انباشته باشد، تلاشی حسابشده برای «سرپا نگهداشتن وضع موجود» است؛ بودجهای که نه وعده گشایش میدهد و نه مدعی اصلاحات بزرگ است بلکه با دقتی محافظهکارانه میکوشد یکسال مالی دیگر را بدون شوک جدی پشت سر بگذارد. نگاهی به ارقام و نسبتهای این لایحه نشان میدهد دولت در شرایطی دست به تنظیم بودجه زده که تورم به سطوح بیسابقه نزدیک شده، منابع پایدار محدودتر از همیشه هستند و فشار هزینهها هر سال سنگینتر میشود. در چنین بستری، بودجه۱۴۰۵ با عددی بزرگ آغاز میشود؛ بیش از ۱۴.۴۴۱هزارمیلیارد تومان. پشت این عدد درشت اما واقعیتی نهفته است که تصویر متفاوتی از اقتصاد دولت ارائه میدهد: بودجه عمومی سهمی کمتر از نیمی از کل بودجه دارد و وزن اصلی منابع و مصارف در جایی بیرون از دید مستقیم افکار عمومی، یعنی شرکتهای دولتی و شبکه بنگاههای وابسته جابهجا میشود. همزمان دولت برای تامین هزینههای جاری و تثبیت تعهدات خود، بیش از گذشته به مالیات و بدهی تکیه کرده؛ ترکیبی که بار آن مستقیما بر دوش خانوارها، حقوقبگیران و آینده اقتصاد منتقل میشود. از سوی دیگر افزایشهای محدود حقوق و مستمریها در شرایطی تصویب شده که تورم نقطهبهنقطه به حوالی ۵۰درصد رسیده است؛ شکافی که نشان میدهد سیاستگذار نه در پی ترمیم واقعی معیشت بلکه در اندیشه مدیریت حداقلی نارضایتی اجتماعی است.
چهره واقعی بودجه ۱۴۰۵
لایحه بودجه سال۱۴۰۵ کل کشور در مادهواحده خود تصویری کمابهام از ساختار مالی دولت ترسیم میکند؛ تصویری که نشان میدهد اقتصاد ایران همچنان با بودجهای سنگین، پرهزینه و از منظر ساختاری ناتراز اداره میشود. براساس این مادهواحده، بودجه کل کشور از حیث منابع و مصارف معادل ۱۴.۴۴۱هزارمیلیارد تومان تعیین شده است؛ رقمی که در نگاه نخست بزرگ به نظر میرسد اما بررسی اجزای آن و نسبت هر بخش به بودجه کل، واقعیت متفاوتی را آشکار میکند. از مجموع بودجه کل، بودجه عمومی دولت حدود ۵,۹۵۴ هزار میلیارد تومان است که تنها حدود ۴۱درصد از کل بودجه کشور را تشکیل میدهد. این بودجه عمومی خود به دو بخش تقسیم میشود: نخست، منابع عمومی دولت شامل درآمدها و واگذاری داراییهای سرمایهای و مالی که رقمی در حدود ۵۳۹ هزارمیلیارد تومان دارد و معادل حدود ۳۶درصد از بودجه کل کشور است.
دوم، درآمدهای اختصاصی وزارتخانهها و موسسات دولتی با رقمی نزدیک به ۷۳۴هزار میلیارد تومان که تنها حدود ۵درصد از کل بودجه را شامل میشود. این ترکیب نشان میدهد حتی در محدوده بودجه عمومی نیز بخش غالب منابع از محل درآمدهای عمومی تامین میشود و سهم درآمدهای اختصاصی در مقیاس کلان همچنان محدود است. در مقابل بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت با رقمی در حدود ۸.۸۹۷هزارمیلیارد تومان بیش از ۶۱درصد از بودجه کل کشور را به خود اختصاص داده است. این بخش از بودجه هم از حیث درآمدها و هم از حیث هزینهها و سایر پرداختها، وزنی بهمراتب بالاتر از بودجه عمومی دارد و عملا کانون اصلی گردش منابع و مصارف مالی دولت را شکل میدهد. این نسبت بهروشنی نشان میدهد که موتور اصلی اقتصاد بودجهای کشور نه در بخش عمومی و سیاستگذاری مستقیم بلکه در شبکه گسترده شرکتهای دولتی متمرکز شده است. در کنار این دو بخش، بودجه جمعی-خرجی نیز رقمی در حدود ۱/۸۹۸ هزارمیلیارد تومان را شامل میشود که معادل حدود ۱۰درصد از بودجه کل کشور است. مطابق تصریح لایحه، از سرجمع بودجه کل کشور حدود ۱۹۰هزارمیلیارد تومان به دلیل ماهیت جمعی-خرجی دوبار در محاسبات منظور شده و در نهایت از جمع کل کسر میشود. وجود چنین رقمی پیچیدگی ساختار بودجه و دشواری خوانش ساده ارقام کلان را برجسته میکند. مجموع این نسبتها نشان میدهد که مساله اصلی بودجه۱۴۰۵ نه کمبود عددی منابع بلکه نامتوازنبودن ساختار تخصیص آنهاست. بودجه عمومی که باید بار هزینههای جاری، حقوق و دستمزد، یارانهها و طرحهای عمرانی را بر دوش بکشد، کمتر از نیمی از بودجه کل را در اختیار دارد در حالی که بیش از سهپنجم منابع در بخش شرکتهای دولتی جریان دارد؛ بخشی که شفافیت، کارایی و نظارتپذیری آن همواره محل مناقشه بوده است. در چنین چارچوبی بودجه۱۴۰۵ بیش از آنکه نقشهای برای توسعه باشد، سندی برای مدیریت ناترازی و تداوم اداره وضع موجود است؛ سندی که نسبتهای درونی آن، محدودیت فضای مانور دولت برای اصلاحات ساختاری را بهروشنی نشان میدهد.
بدهی، موتور پنهان بودجه
وقتی به سمت منابع بودجه۱۴۰۵ حرکت میکنیم، تصویر کلان بهتدریج روشنتر میشود: دولت برای سرپا نگهداشتن تراز مالی خود بیش از هر زمان دیگری بر ترکیبی از مالیات، بدهی و واگذاری داراییها تکیه کرده است. بررسی احکام مالی لایحه بودجه۱۴۰۵ نشان میدهد که دولت بیش از هر زمان دیگری انتشار اوراق و تعمیق بازار بدهی را بهعنوان موتور اصلی تامین مالی خود برگزیده است؛ مسیری که اگرچه در ظاهر انضباطمحور و کمهزینه معرفی میشود اما در عمل به معنای انتقال بخش مهمی از ناترازی بودجه به سالهای آینده است. مطابق لایحه، میزان انتشار اوراق مالی اسلامی دولت برای مصارف بودجه عمومی از حدود ۷۵هزارمیلیارد تومان در سال۱۴۰۴ به حدود ۹۴هزارمیلیارد تومان در سال۱۴۰۵ افزایش یافته است. این رشد قابلتوجه نشان میدهد که دولت برای پوشش شکاف منابع و مصارف بیش از گذشته به ابزار بدهی متکی شده و بازار اوراق را به ستون فقرات تامین مالی خود تبدیل کرده است؛ آن هم در شرایطی که امکان افزایش معنادار درآمدهای پایدار همچنان محدود است. در کنار افزایش حجم انتشار اوراق، دولت تلاش کرده است هزینه تامین مالی از این مسیر را در پایینترین سطح ممکن نگه دارد. براساس احکام بودجه، نرخ مالیات بر معاملات اوراق مالی اسلامی دولت و شرکتهای دولتی صفردرصد تعیین شده و کارمزد تعهد پذیرهنویسی، بازارگردانی و انتشار و معاملات اوراق در بازارهای اولیه و ثانویه نیز بدون تغییر و در سطح صفر باقی مانده است. این مجموعه تصمیمها نشان میدهد سیاستگذار بهدنبال جذابسازی بازار بدهی و تضمین فروش اوراق است، حتی اگر این امر به انباشت بدهی دولت منجر شود. در حوزه مدیریت شهری نیز سقف انتشار اوراق مشارکت شهرداریها و سازمانهای وابسته از حدود ۶/۳هزارمیلیارد تومان در سال۱۴۰۴ به ۴هزارمیلیارد تومان در سال۱۴۰۵ افزایش یافته است؛ افزایشی که میتواند منابع جدیدی برای پروژههای شهری فراهم کند اما همزمان ریسک بدهی در سطح شهرداریها را نیز تشدید میکند. از سوی دیگر سقف انتشار اوراق برای شرکتهای دولتی در اجرای طرحهای مصوب شورای اقتصاد همچنان ۱۵درصد باقی مانده و سقف استفاده این شرکتها از سایر ابزارهای مالی نیز بدون تغییر در سطح ۱۵درصد تعیین شده است. این ثبات نشان میدهد دولت در قبال بدهی شرکتهای دولتی، رویکردی محتاطانهتر نسبت به بدهی مستقیم خود در پیش گرفته است. نکته قابلتامل دیگر الزام صندوقهای وابسته به دستگاهها به سرمایهگذاری حداقل ۵۰درصد از منابع خود در اوراق مالی دولت است؛ تصمیمی که عملا بازار بدهی دولت را با تکیه بر منابع شبهدولتی تقویت میکند و وابستگی متقابل دولت و صندوقها را افزایش میدهد. در مجموع موتور تامین مالی دولت در بودجه۱۴۰۵ نشان میدهد که دولت مسیر بدهی را نه اضطراری بلکه آگاهانه و ساختاری انتخاب کرده است؛ مسیری که در کوتاهمدت میتواند فشار تورمی را مهار کند اما در بلندمدت، آینده بودجه را بیش از پیش در گرو تعهدات انباشته قرار میدهد.
افزایش حقوق؛ عقبتر از تورم
احکام مرتبط با حقوق، دستمزد و پرداختهای حمایتی در لایحه بودجه۱۴۰۵ بار دیگر شکاف عمیق میان افزایشهای اسمی و واقعیت تورمی اقتصاد ایران را نمایان میکند. در شرایطی که نرخ تورم نقطهبهنقطه در آبانماه به حدود ۵۰درصد رسیده، سیاستگذار بودجهای همچنان به افزایشهایی بسنده کرده که نهتنها قدرت خرید حقوقبگیران را ترمیم نمیکند بلکه در عمل به تداوم فشار معیشتی میانجامد. براساس لایحه، ضریب ریالی حقوق کارکنان دولت و بازنشستگان در سال۱۴۰۵ معادل ۲۰درصد افزایش مییابد؛ نرخی که بدون تغییر نسبت به سال۱۴۰۴ باقی مانده است. این بدان معناست که حتی پیش از شروع سال مالی جدید، حقوقبگیران با کاهش واقعی دستکم ۳۰درصدی قدرت خرید مواجه خواهند بود. افزایش ۲۰درصدی در اقتصادی با تورم ۵۰درصدی نه سیاست حمایتی بلکه نوعی تثبیت فقر نسبی است. حداقل مبلغ مندرج در حکم کارگزینی و قرارداد ماهانه حقوقبگیران نیز از ۱۳هزار ریال در سال۱۴۰۴ به ۶/۱۵هزار ریال در سال۱۴۰۵ افزایش یافته است؛ افزایشی اسمی که فاصله آن با هزینههای واقعی زندگی بهویژه در کلانشهرها بهروشنی نشان میدهد این ارقام بیشتر کارکرد اداری دارند تا معیشتی. در همین چارچوب حداقل حکم حقوق بازنشستگان و وظیفهبگیران از ۷/۱۱هزار ریال به ۰۴/۱۴هزار ریال افزایش یافته که اگرچه از نظر درصدی قابلتوجهتر است اما همچنان فاصله معناداری با خط هزینههای حداقلی خانوار دارد. در بخش مزایای خانوادگی، امتیاز کمکهزینه عائلهمندی (۳۶۲۵امتیاز) و حق اولاد (۲۹۶۷ امتیاز) بدون تغییر نسبت به سال قبل باقی مانده است؛ تصمیمی که عملا نادیدهگرفتن فشار مضاعف تورم بر خانوارهای دارای فرزند تلقی میشود. حقوق سربازان وظیفه نیز، چه در مناطق عملیاتی و چه غیرعملیاتی، برای مجرد و متاهل ۲۰درصد افزایش یافته است؛ افزایشی که در بهترین حالت میتواند بخشی از رشد هزینههای روزمره را پوشش دهد اما پاسخگوی واقعیت تورمی موجود نیست. در حوزه حمایتهای اجتماعی، افزایش مستمری مددجویان کمیته امداد و سازمان بهزیستی از ۴۰درصد در سال۱۴۰۴ به ۳۰درصد در سال۱۴۰۵ کاهش یافته است؛ تصمیمی که در شرایط تشدید فقر و تورم بهویژه برای دهکهای پایین بسیار قابلانتقاد است. در مقابل افزایش مستمری والدین شهدا همچنان ۲۰درصد تعیین شده است. سقف پاداش پایان خدمت بازنشستگان از ۶۵۰هزار ریال به ۷۵۰هزار ریال افزایش یافته که اگرچه از نظر عددی قابلتوجه است اما با توجه به تورم مزمن، بخش بزرگی از ارزش واقعی خود را از دست داده است. در مجموع احکام حقوق و دستمزد در بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد که دولت بهجای ترمیم واقعی معیشت، به مدیریت حداقلی نارضایتی بسنده کرده است. در اقتصادی با تورم ۵۰درصدی، افزایشهای ۲۰درصدی نهتنها کمککننده نیست بلکه با تعمیق شکاف درآمد و هزینه، بار مضاعفی بر دوش حقوقبگیران، بازنشستگان و اقشار آسیبپذیر تحمیل میکند؛ باری که پیامدهای اجتماعی آن دیر یا زود خود را نشان خواهد داد.
پایههای لرزان بودجه
بررسی جدول تجمیعی منابع و مصارف بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد که ساختار مالی دولت همچنان بر سه پایه ناپایدار استوار است: درآمدهای مالیاتی فشرده، منابع نفتی پرنوسان و واگذاری داراییهای مالی که عملا به معنای بدهیسازی است. در بخش منابع جمع کل درآمدهای دولت حدود ۳,۴۰۱هزارمیلیارد تومان برآورد شده است. از این رقم، درآمدهای مالیاتی با حدود ۲,۹۶۱هزارمیلیارد تومان نزدیک به ۸۷درصد کل درآمدها را تشکیل میدهد. این نسبت بسیار بالا نشان میدهد که ستون اصلی تامین هزینههای جاری دولت، مالیات است، آن هم در اقتصادی که با رکود، تورم بالا و فرسایش پایههای مالیاتی مواجه است. در مقابل درآمد حاصل از مالکیت دولت حدود ۸/۲۲هزارمیلیارد تومان، فروش کالا و خدمات حدود ۳/۸هزارمیلیارد تومان، درآمدهای ناشی از جرایم و خسارات حدود ۸/۳هزارمیلیارد تومان و درآمدهای متفرقه حدود ۱/۹هزارمیلیارد تومان سهمی محدود و حاشیهای دارند. در کنار درآمدها، واگذاری داراییهای سرمایهای حدود ۵/۲۷هزارمیلیارد تومان پیشبینی شده که بخش عمده آن، یعنی حدود ۳/۲۶هزارمیلیارد تومان، به منابع حاصل از نفت و فرآوردههای نفتی مربوط میشود. این وابستگی مجدد به نفت، آن هم در شرایط تحریم و نوسان قیمتهای جهانی، ریسک تحقق منابع بودجه را افزایش میدهد. فروش اموال منقول و غیرمنقول دولت نیز تنها حدود ۲/۱هزارمیلیارد تومان سهم دارد که نشاندهنده محدود بودن ظرفیت واقعی این منبع است اما نقطه ثقل منابع بودجه۱۴۰۵ واگذاری داراییهای مالی به ارزش حدود ۱۵۴هزارمیلیارد تومان است؛ رقمی بسیار معنادار که شامل حدود ۹۴هزارمیلیارد تومان فروش انواع اوراق مالی و اسلامی و حدود ۵۹هزارمیلیارد تومان برداشت از صندوق توسعه ملی میشود. به بیان روشنتر، دولت بخش قابلتوجهی از کسری خود را نه از مسیر درآمد بلکه از مسیر بدهی و مصرف منابع بیننسلی جبران میکند. در سوی مصارف، هزینههای جاری دولت حدود ۴۰۲هزارمیلیارد تومان برآورد شده که بهتنهایی از کل درآمدها بیشتر است. از این رقم، جبران خدمات کارکنان حدود ۱۰۲هزارمیلیارد تومان، رفاه اجتماعی حدود ۱۶۰هزارمیلیارد تومان و یارانهها حدود ۷/۱۷هزارمیلیارد تومان را به خود اختصاص دادهاند. این ارقام نشان میدهد بخش عمده هزینهها ماهیت تثبیتشده و غیرقابلانعطاف دارند.در کنار آن، بودجه عمرانی حدود ۶۰هزارمیلیارد تومان و تملک داراییهای مالی (بازپرداخت بدهیها) حدود ۶۰هزارمیلیارد تومان است که ۶/۴۴هزارمیلیارد تومان آن صرف بازپرداخت اصل اوراق مالی میشود؛ نشانهای روشن از سنگینشدن بار بدهیهای گذشته بر بودجه جاری. نتیجه این آرایش، تراز عملیاتی منفی حدود ۶/۶۱هزارمیلیارد تومان و خالص داراییهای سرمایهای منفی حدود ۵/۳۲هزارمیلیارد تومان است؛ کسریهایی که تنها با خالص واگذاری داراییهای مالی به میزان حدود ۹۴هزارمیلیارد تومان پوشش داده میشوند. به بیان صریح، بودجه۱۴۰۵ بیش از آنکه بر درآمدهای پایدار تکیه داشته باشد، بر استقراض و انتقال فشار به آینده بنا شده است؛ الگویی که پایداری مالی دولت را بیش از پیش زیرسوال میبرد.
بودجه ۱۴۰۵ و تداوم ناترازی
کنار هم قرار دادن اجزای لایحه بودجه۱۴۰۵ تصویری منسجم اما نگرانکننده از وضعیت مالی دولت ترسیم میکند. بودجهای که در ظاهر با اعداد بزرگ و جداول مفصل همراه است اما در باطن بیش از هر چیز روایتگر تلاش دولت برای عبور از یک سال مالی دشوار است، نه ترسیم مسیر روشن برای اصلاحات ساختاری و توسعه پایدار. کوچکماندن بودجه عمومی در برابر بزرگی بودجه شرکتهای دولتی، اتکای فزاینده به مالیات و بدهی، افزایش انتشار اوراق، فشار بر مصرفکنندگان و حقوقبگیران و در مقابل ثبات اعتبارات برخی نهادهای خاص همگی نشان میدهد که مساله اصلی بودجه۱۴۰۵ نه کمبود منابع بلکه چگونگی توزیع و اولویتبندی آنهاست. در این چارچوب، دولت ناچار شده است میان گزینههای محدود، کمهزینهترین مسیر سیاسی و اجتماعی را انتخاب کند؛ مسیری که هزینههای آن اغلب به آینده موکول میشود. بودجه۱۴۰۵ بهجای آنکه موتور رشد و توسعه باشد، بیشتر به سند مدیریت ناترازیها شباهت دارد.
